Cải Cách Hệ Thống Và Rào Cản Chính Sách Trong Tiến Trình Chuyển Dịch Từ Kinh Tế Phi Chính Thức Sang Chính Thức Tại Việt Nam

Phần 5: Khung Khuyến Nghị Chính Sách Và Nguyên Tắc Chiến Lược Chuyển Dịch

5.1. Hoàn thiện Khung Pháp lý và Thống nhất Địa vị Pháp lý Doanh nghiệp/Hộ Kinh doanh

Tiến trình chuyển dịch từ kinh tế phi chính thức sang chính thức tại Việt Nam không thể tiếp tục dừng lại ở các khẩu hiệu mang tính vận động hay những mệnh lệnh hành chính đơn thuần. Cốt lõi của sự trì trệ nằm ở chỗ khuôn khổ pháp lý hiện hành đang tồn tại những vùng xám thể chế nghiêm trọng, nơi mà sự bất cập về định danh pháp lý vô tình tạo ra động cơ kinh tế để các cơ sở sản xuất kinh doanh “lẩn tránh” trạng thái chính thức. Sự tồn tại song song 3 hình thức kinh doanh cùng chịu trách nhiệm vô hạn đối với tài sản bao gồm Kinh doanh cá thể, Hộ kinh doanh và Doanh nghiệp tư nhân, nhưng lại chịu sự điều chỉnh của các hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn toàn khác biệt chính là một mâu thuẫn thể chế cần phải giải quyết triệt để.

Trong khi Doanh nghiệp tư nhân được công nhận vị thế pháp lý chính thức và chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật Doanh nghiệp, thì Hộ kinh doanh lại bị đẩy vào một trạng thái lấp lửng: hoạt động thực tế do một cá nhân vận hành nhưng pháp luật lại trói buộc vào mô hình gắn với các thành viên hộ gia đình. Nguy hại hơn, khái niệm “Kinh doanh cá thể” dù xuất hiện phổ biến trong các hoạt động giao dịch thực tế và một số văn bản dưới luật, nhưng lại hoàn toàn thiếu vắng một định nghĩa pháp lý chuẩn hóa trong các đạo luật gốc. Sự phân mảnh này tạo ra sự phân biệt đối xử bất hợp lý: Hộ kinh doanh và Kinh doanh cá thể nộp Thuế Thu nhập Cá nhân, được phép sử dụng lao động không có hợp đồng lao động; trong khi Doanh nghiệp tư nhân nộp Thuế Thu nhập Doanh nghiệp và bắt buộc phải ký hợp đồng lao động cho 100% người lao động. Nghịch lý này tạo ra một “phần thưởng kinh tế” cho những cơ sở duy trì quy mô phi chính thức: ở lại dưới dạng Hộ kinh doanh, giúp họ né tránh nghĩa vụ đóng bảo hiểm xã hội, miễn trừ nghĩa vụ lập báo cáo tài chính minh bạch và hưởng mức thuế khoán thấp hơn đáng kể so với chi phí tuân thủ khi nâng cấp lên Doanh nghiệp tư nhân.

Để triệt xóa điểm nghẽn này, Nhà nước cần khẩn trương thực hiện một cuộc cải cách thể chế đồng bộ. Trọng tâm là sửa đổi toàn diện Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế Thu nhập Cá nhân và Luật Thuế Thu nhập Doanh nghiệp nhằm chuẩn hóa và thống nhất địa vị pháp lý của khối kinh doanh cá thể và hộ kinh doanh, xóa bỏ hoàn toàn các khoảng trống pháp lý bị trục lợi. Việc triển khai Nghị quyết 68-NQ/TW năm 2025 về phát triển kinh tế tư nhân và Nghị định 138/2025/NĐ-CP giao Bộ Tài chính hoàn thiện khung pháp lý cho kinh doanh cá thể phải được cụ thể hóa bằng một mô hình quản trị đơn giản nhưng minh bạch. Pháp luật phải quy định rõ: bất kỳ chủ thể nào tham gia hoạt động kinh doanh có phát sinh doanh thu và sử dụng lao động đều phải được định danh thống nhất, chịu trách nhiệm pháp lý rõ ràng về quyền lợi của người lao động.

Song hành với việc cải cách định danh, hệ thống thể chế tuân thủ pháp luật lao động cần được củng cố bằng việc nâng cao năng lực và tính nghiêm minh của lực lượng thanh tra lao động. Phê phán trực diện thực trạng hiện nay, công tác thanh tra lao động tại Việt Nam còn quá mỏng, hoạt động mang tính thụ động và chưa bao quát được khu vực nông thôn hay các ngành kinh tế có tỷ lệ phi chính thức cao như xây dựng, nông nghiệp và dịch vụ nhỏ lẻ. Một khung pháp lý tiến bộ sẽ trở thành “tờ giấy lộn” nếu thiếu đi một cơ chế kiểm tra, giám sát đủ sức răn đe. Việc xây dựng thể chế tuân thủ không phải để “nhốt” doanh nghiệp trong rào cản, mà là để tạo ra một môi trường cạnh tranh lành mạnh, nơi các cơ sở làm ăn chân chính, tuân thủ pháp luật không bị chèn ép bởi những cơ sở trốn thuế và bóc lột lao động phi chính thức.

5.2. Tăng cường Bệ đỡ An sinh Xã hội và Đổi mới Chính sách Giáo dục - Tiền lương

An sinh xã hội không bao giờ được nhìn nhận như một gánh nặng chi phí hay một chính sách ban ơn, mà phải được khẳng định là bệ đỡ phẩm giá con người và là đầu kéo chiến lược để thúc đẩy chính thức hóa. Thực chứng cho thấy, chính sách bắt buộc tuân thủ nếu thiếu đi các cơ chế hỗ trợ tài chính trực tiếp sẽ chỉ tạo ra phản ứng đối phó tiêu cực từ cả người lao động và chủ sử dụng lao động. Với một lực lượng lao động có tới 60% chỉ đạt trình độ học vấn sơ cấp hoặc dưới sơ cấp, việc bắt buộc họ hoặc các cơ sở kinh doanh siêu nhỏ đóng bảo hiểm xã hội với mức phí trần hiện tại sẽ trực tiếp đe dọa đến mức sống tối thiểu của hộ gia đình. Do đó, cần phải chuyển đổi tận gốc tư duy quản lý từ “bắt buộc tuân thủ bằng trừng phạt” sang “tạo động lực tích cực bằng đồng hành”.

Nghị quyết 28-NQ/TW ngày 23/5/2018 về Cải cách chính sách bảo hiểm xã hội đã đặt ra các mốc mục tiêu rõ ràng: đạt tỷ lệ bao phủ lực lượng lao động trong độ tuổi là 35% vào năm 2021, 45% vào năm 2025 và 60% vào năm 2030. Để hiện thực hóa mục tiêu này trong bối cảnh Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi năm 2024 đã mở rộng đối tượng tham gia bắt buộc đến các chủ hộ kinh doanh, Nhà nước cần thiết lập một cơ chế tích hợp chính sách đột phá. Cụ thể, cần gắn kết chính sách ưu đãi thuế (như miễn giảm thuế thu nhập trong những năm đầu) với chính sách hỗ trợ tài chính trực tiếp trích từ ngân sách để bù đắp một phần phí đóng bảo hiểm xã hội cho các hộ kinh doanh và người lao động mới đăng ký chính thức hóa.

Bên cạnh đó, Luật Việc làm năm 2025 và các văn bản hướng dẫn cần loại bỏ ngay các rào cản pháp lý đang bỏ sót những nhóm lao động dễ bị tổn thương nhất. Bảo hiểm xã hội bắt buộc phải được mở rộng bao phủ đến những người lao động có nhiều người sử dụng lao động, lao động làm việc bán thời gian, lao động trên các nền tảng số và lao động giúp việc gia đình. Sự linh hoạt trong cơ chế đóng - hưởng, kết hợp với việc bổ sung các chế độ hưởng ngắn hạn hấp dẫn như thai sản, ốm đau và tai nạn lao động sẽ biến bảo hiểm xã hội từ một “khoản thuế đánh vào tiền lương” thành một khoản “tích lũy an sinh” thực chất, kích thích người lao động chủ động yêu cầu người sử dụng lao động phải ký hợp đồng chính thức.

Ở tầng vĩ mô dài hạn, bài toán chính thức hóa phải được giải quyết bằng việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và sửa đổi cơ chế tiền lương. Sự sụt giảm tỷ suất hoàn vốn của giáo dục trong khu vực chính thức suốt 10 năm qua là một tín hiệu cảnh báo nghiêm trọng về sự méo mó của thị trường lao động, khi mà tốc độ tăng lương cơ học ở khu vực phi chính thức (nơi tập trung lao động học vấn thấp) lại nhanh hơn khu vực chính thức. Thực trạng này triệt tiêu động lực học tập và tích lũy kỹ năng dài hạn của thế hệ trẻ.

Chính sách giáo dục nghề nghiệp theo Luật Giáo dục nghề nghiệp cần được rà soát lại toàn diện để chấm dứt tình trạng đào tạo lệch pha với nhu cầu thực tế của thị trường. Hệ thống đào tạo phải bù đắp được sự hụt hẫng về cả kỹ năng kỹ thuật lẫn kỹ năng hành vi cho người lao động. Đồng thời, khung thỏa thuận tiền lương và Bộ luật Lao động năm 2019 cần được thực thi theo hướng khuyến khích thương lượng tập thể, xác lập cơ chế tiền lương phản ánh đúng giá trị kỹ năng, trình độ học vấn và năng suất lao động. Chỉ khi mức lương ở khu vực chính thức đủ cao để bù đắp chi phí sinh hoạt và tạo ra dư địa tích lũy, người lao động mới sẵn sàng rời bỏ sự “tự do ảo tưởng” nhưng bấp bênh của khu vực phi chính thức để bước vào hệ thống lao động có sự bảo hộ của pháp luật.

5.3. Cải cách Đăng ký Kinh doanh, Tích hợp Dữ liệu và Tăng cường Truyền thông

Một trong những rào cản tâm lý lớn nhất kìm hãm quá trình chính thức hóa là “nỗi sợ thủ tục hành chính”. Số liệu thực chứng đã chỉ ra rằng có tới 31% số hộ kinh doanh chưa đăng ký khẳng định sự phức tạp của thủ tục hành chính là lý do thứ hai khiến họ từ chối gia nhập khu vực chính thức. Trích dẫn từ cuộc phỏng vấn sâu với một chủ hộ kinh doanh ăn sáng tại địa phương đã phơi bày một thực tế cay đắng: “Tôi vẫn sợ nhất là làm thủ tục hành chính, thủ tục nào cũng khó, đăng ký hộ kinh doanh cũng khó”. Sự nhũng nhiễu, phiền hà và khoảng cách thực thi chính sách giữa Trung ương và chính quyền cơ sở đã biến thủ tục hành chính thành một “hố sâu” chia cắt người dân với bộ máy quản lý Nhà nước.

Để triệt xóa điểm nghẽn này, công cuộc cải cách thủ tục hành chính không thể dừng lại ở việc cắt giảm vài biểu mẫu trên giấy, mà phải được tiến hành bằng một cuộc cách mạng số hóa triệt để. Dựa trên nền tảng Đề án 06 về phát triển dữ liệu dân cư và định danh điện tử, cùng các quy định tại Nghị định 92/2024/NĐ-CP về đơn giản hóa thủ tục và đẩy mạnh chia sẻ dữ liệu số, Nhà nước phải xây dựng một hệ thống tích hợp dữ liệu toàn diện và liên thông thời gian thực giữa 4 cơ quan cốt lõi: Cơ quan Đăng ký kinh doanh (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), Cơ quan Thuế (Bộ Tài chính), Bảo hiểm Xã hội Việt Nam và Cơ quan Quản lý Lao động (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội).

Khi hệ thống dữ liệu được liên thông hoàn toàn, người dân và chủ cơ sở kinh doanh chỉ cần khai báo thông tin một lần duy nhất. Quy trình đăng ký hộ kinh doanh trực tuyến, hiện đã được rút ngắn xuống còn 3 ngày làm việc, cần tiếp tục được tự động hóa để xử lý ngay trong ngày. Việc loại bỏ sự tiếp xúc trực tiếp giữa doanh nghiệp và cán bộ thực thi cơ sở sẽ triệt tiêu dư địa cho các hành vi nhũng nhiễu, sách nhiễu và đòi hỏi “chi phí không chính thức”. Minh bạch hóa quy trình chính là phương thuốc hiệu quả nhất để chữa lành “nỗi sợ cơ quan quản lý” của quần chúng nhân dân.

Song song với cải cách kỹ thuật, cần triển khai các chiến dịch truyền thông chính sách diện rộng với tư duy hoàn toàn mới. Truyền thông không phải là đọc các văn bản pháp luật khô khan trên hệ thống loa phát thanh, mà phải minh định rõ ràng cho người dân thấy: đăng ký kinh doanh không phải là “mua dây buộc mình” để bị kiểm tra thuế gắt gao hơn, mà là việc sở hữu một tài sản pháp lý vô giá. Việc chính thức hóa mang lại những lợi ích thực chất: bảo vệ cơ sở kinh doanh trước các rủi ro pháp lý, tạo điều kiện thuận lợi để tiếp cận nguồn vốn tín dụng ngân hàng với lãi suất ưu đãi, nhận được sự hỗ trợ kỹ thuật và các chương trình tập huấn miễn phí từ các cơ quan quản lý chuyên ngành.

Đặc biệt, chiến lược chính thức hóa phải đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ và đồng bộ giữa chính thức hóa doanh nghiệp và chính thức hóa người lao động. Phê phán gay gắt thực trạng của nhiều doanh nghiệp hiện nay: dù đã đăng ký kinh doanh chính thức dưới dạng pháp nhân, nhưng để tối đa hóa lợi nhuận, họ vẫn tiếp tục sử dụng lao động “chui”, không ký hợp đồng lao động, không đóng bảo hiểm xã hội và trả lương bằng tiền mặt. Đây là hành vi lách luật trắng trợn, biến sự chính thức hóa trên giấy tờ thành một vỏ bọc để tiếp tục bóc lột người lao động phi chính thức. Cơ sở dữ liệu liên thông giữa cơ quan thuế và bảo hiểm xã hội sẽ là công cụ sắc bén để phát hiện, xử lý nghiêm những doanh nghiệp đã đăng ký nhưng cố tình che giấu quỹ lương và số lượng lao động thực tế.

5.4. Xây dựng Cơ chế Ưu đãi Phát triển và Tuân thủ Nguyên tắc Chuyển dịch Tiệm tiến

Chuyển dịch từ kinh tế phi chính thức sang chính thức là một quá trình kinh tế - xã hội phức tạp, không thể thành công nếu chỉ áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Nhìn ra thế giới, kinh nghiệm từ các quốc gia Mỹ La-tinh đã chứng minh rằng việc thiết lập chế độ thuế ưu đãi có thời hạn (preferential tax regimes) dành riêng cho các hộ kinh doanh và cơ sở sản xuất siêu nhỏ mới chuyển đổi là một chính sách mang lại hiệu quả vượt trội. Việt Nam cần nghiên cứu, áp dụng một cơ chế ưu đãi thuế có thời hạn (ví dụ miễn thuế trong 2 năm đầu và giảm 50% thuế trong 2 năm tiếp theo kể từ khi đăng ký), kết hợp với việc miễn lệ phí môn bài và miễn phí dịch vụ tư vấn kế toán, pháp lý ban đầu theo tinh thần của Luật Hỗ trợ Doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017.

Tuy nhiên, ưu đãi thuế mới chỉ là điều kiện cần. Điều kiện đủ để các doanh nghiệp nhỏ “sống sót” và phát triển bền vững sau khi chính thức hóa là họ phải có thị trường tiêu thụ và tiếp cận được các nguồn lực phát triển. Nhà nước cần tạo ra các đặc quyền tiếp cận thị trường thông qua chính sách mua sắm công (public procurement). Cụ thể, cần quy định bắt buộc một tỷ lệ phần trăm nhất định (ví dụ tối thiểu 20%) trong tổng giá trị các hợp đồng mua sắm công của các cơ quan Nhà nước và địa phương phải được dành riêng cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa, các hộ kinh doanh đã chính thức hóa. Đồng thời, chính quyền cần đóng vai trò cầu nối hỗ trợ các cơ sở kinh doanh nhỏ liên kết vào chuỗi giá trị của các doanh nghiệp FDI và các tập đoàn lớn, hỗ trợ họ tiếp cận các nguồn tín dụng ưu đãi với tài sản thế chấp là các hợp đồng kinh tế minh bạch.

Đối với lực lượng lao động bị đào thải do quá trình tái cơ cấu, đặc biệt là nhóm lao động lớn tuổi (nhóm từ 55 đến 64 tuổi và trên 65 tuổi) đang bị thị trường lao động chính thức từ chối và đẩy vào khu vực phi chính thức như một lưới an sinh cuối cùng, Nhà nước phải có trách nhiệm xã hội sâu sắc. Các chương trình đào tạo lại (reskilling) và chuyển đổi nghề nghiệp linh hoạt dành riêng cho lao động trung niên và lớn tuổi phải được đầu tư ngân sách đích đáng, giúp họ cập nhật kỹ năng mới để tiếp tục tự tạo việc làm bền vững hoặc tham gia vào các công việc chính thức phù hợp với sức khỏe.

Toàn bộ khung chính sách chuyển dịch này phải tuân thủ nghiêm ngặt 4 nguyên tắc cốt lõi đã được định hình tại Nghị quyết số 4 của Hội nghị Lao động Quốc tế (ILC) năm 2025 về chuyển dịch sang kinh tế chính thức:

Thứ nhất, Quản trị tốt và quyết tâm chính trị: Sự chuyển dịch đòi hỏi sự cam kết mạnh mẽ từ cấp lãnh đạo cao nhất đến bộ máy thực thi cơ sở, trên nền tảng một hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch và dựa trên cơ sở dữ liệu thực chứng tin cậy.

Thứ hai, Đối thoại xã hội bao trùm: Mọi chính sách liên quan đến khu vực phi chính thức không được ban hành theo tư duy áp đặt từ trên xuống, mà phải thông qua đối thoại xã hội rộng rãi, có sự tham gia trực tiếp và bình đẳng của đại diện những người lao động và các cơ sở kinh doanh trong khu vực phi chính thức. Quyền lợi và tiếng nói của họ phải được lắng nghe và phản ánh vào quá trình ban hành quyết định.

Thứ ba, Môi trường thuận lợi đáp ứng nhạy cảm giới: Nhận thức sâu sắc rằng phụ nữ trong khu vực phi chính thức đang chịu sự bất bình đẳng kép do gánh nặng công việc chăm sóc không hưởng lương tại gia đình (nhiều hơn nam giới từ 50% đến 80% thời gian), các chính sách chuyển dịch phải tích hợp các dịch vụ an sinh xã hội hỗ trợ như phát triển hệ thống nhà trẻ, cơ sở chăm sóc người già giá rẻ để giải phóng sức lao động cho phụ nữ, tạo điều kiện cho họ tiếp cận bình đẳng với các cơ hội việc làm chính thức.

Thứ tư, Tôn trọng tính chất tiệm tiến (gradual process) và bảo đảm các quyền lao động cơ bản: Chính thức hóa không phải là một sự kiện diễn ra trong một đêm, mà là một hành trình dài hạn. Trong suốt quá trình chuyển dịch tiệm tiến đó, dù một người lao động hay một cơ sở kinh doanh chưa thể đạt ngay lập tức các chuẩn mực chính thức hoàn hảo, thì các quyền con người cơ bản và các nguyên tắc, quyền lao động cốt lõi của họ (bao gồm không bóc lột lao động trẻ em, không lao động cưỡng bức, an toàn vệ sinh lao động và quyền tự do liên kết) vẫn phải được bảo vệ tuyệt đối.

Chính sách chính thức hóa, suy cho cùng, không phải là một cuộc săn đuổi thu thuế hay củng cố quyền lực quản lý của bộ máy Nhà nước. Đó phải là một hành trình nhân văn nhằm giải phóng sức sản xuất, nâng cao năng suất xã hội và trả lại phẩm giá, sự an toàn cùng quyền được bảo vệ chính đáng cho hàng triệu người lao động đang ngày đêm âm thầm cống hiến ở khu vực phi chính thức của nền kinh tế Việt Nam.